清代一些法律為何成為擺設

瞿同祖先生是民國時期著名法學傢，早年畢業於燕京大學社會學系。《清代地方政府》是他旅居西方期間用英文完成的一部學術著作。哈佛大學出版社在該書出版按語中評價道：“這是第一本系統、深入研究清代地方政府的專著。此前從未有過類似的著作，不論是中文、日文還是西文的。”

　　《清代地方政府》旨在“描述、分析和詮釋中國清代州縣級地方政府的結構與運作”。作者將“行政法典及政府命令規定的功能與它們實際執行的功能區分開來”，因為“法律法令並不總是被遵守，文字上的法與現實中的法經常有差距”。通過對州縣官在特定社會和政治條件下遵守或超越法律執行職務行為方式的分析，作者闡釋瞭中國古代實際行政制度和官僚行為的一般規律，其所揭示的法律文本與社會實踐之沖突與悖離便是獨特規律之一。

　　制度化的“陋規”

　　在清代，州縣官僅能得到一份名義上的薪俸，到雍正時期才增加一份實質性的津貼養廉銀)。知州每年薪俸是八十兩銀子，養廉銀則各省有別，從五百到兩千兩不等。但這些收入能否滿足州縣官的私人及公務費用呢？一個州縣官的日常開銷主要有以下幾項：一是養傢糊口的基本生活費；二是聘請幕友、長隨的費用幕友、長隨屬於官員的私人僚屬，國傢不承擔其費用)；三是攤捐指令性捐款)，即在政府經費不足時，佈政使命令州縣官捐錢支持政府用度；四是填補歷年虧空；五是招待上司或上級差官的經費；六是與上司衙門職員打交道時致送的各種規費禮金。僅上述六項開支，保守估計一個知縣一年的支出應在五六千到一萬兩以上，這還不包括給上級送禮的“冰敬”“炭敬”“程儀”費用。絕大多數通過科舉考試進入官僚體系的州縣官傢庭並不富裕，即便通過捐納入仕的也不會貼錢做官。破解這一問題的關鍵在於現實制度運行中的行政慣例——“陋規”，即通過每一個可以想象的場合收費。官僚體系每一層級的成員都可以借此補充收入。雖然這種慣例是不正常的，但它仍然被承認和確立，並成為廣泛接受的事實。